A magyar szénipar jövőképe az elmúlt években jelentősen átalakult. A szénalapú villamosenergia-termelés csökkenését a gazdasági környezet mellett a változó energiapolitikai (elsősorban szigorodó környezetvédelmi) megfontolások vezérlik. Jogi-szabályozási oldalról a szénipar helyzetét komplex rendszerként ajánljuk értelmezni, ahol az affirmatív (támogató) és a megszorító hatások kölcsönhatásában a megszorító felé mozdult el az egyensúly a szénipari szerkezetát­alakítási támogatás, a Paks II kiemelt projekt és a megújulók helyzetét vizsgálva. Mindezt azok a jogtechnikai megoldások teszik érdekessé, amelyek a szénfillér nyújtásának jogi keretét nem szüntették meg, csak az összegét vették le nullára, tisztázzák a szénfillér és a C-tarifa közjogi státuszát (bíróság által), és végül a C-tarifa adómentességet indirekt módon vezetik ki a jogrendszerből. Mindezek a komplex rendszer elemeit formai, jogi-normatív oldalról változatlanul hagyják, tartalmilag azonban érvényesítve a hangsúlyeltolódást.

 

 

The vision of the Hungarian coal industry has changed significantly in recent years. The decline in coal-based electricity generation is driven by both the economic environment and the changing energy policy (primarily environmental) considerations. From a regulatory point of view, we recommend interpreting the situation of the coal industry as a complex system, where the indirect interaction of affirmatory and restrictive effects are to be considered together but where the balance has shifted towards the latter. In this sense, the coal subsidy (the ‘szénfillér’) was not abolished but deducted to zero whilst the clarification of the coal subsidies and C tariff status (declared public law nature and the indirect abolishment of tax exemption) demonstrate the enforced shift in emphasis substantively.

 

 

 

 

 

Az országok fejlettségéhez és gazdasági teljesítményéhez szorosan kapcsolódik energiafelhasználásuk nagysága és összetétele (EC, 2014; Nielsen et al., 2018), így a nyersanyagokhoz való hozzáférés mellett a technológiai fejlődés és a jogi-szabályozói környezet is dinamikusan alakítja az energiamixet (Haftendorn et al., 2012). A 2011-ben elfogadott nemzeti energiastratégia (NFM, 2011) még a nukleáris-, szén- és megújuló alapú villamosenergia-termelést helyezte előtérbe Magyarországon. Azonban a szénipar helyzetét jogi-szabályozási oldalról megvizsgálva egy olyan komplex rendszer azonosítható, amelyben a támogató és a megszorító hatások közvetett kölcsönhatásban állnak. Az 1772/2018. (XII. 21.) Korm. határozat alapján kidolgozás alatt álló új nemzeti energiastratégia (NES) várhatóan a szénbányászat további visszaszorulását erősíti.

 

 

A fenntarthatósági követelmények (kiemelten az üvegházhatású gázok kibocsátása csökkentésének szándéka) következtében a hagyományos fosszilis tüzelőanyagok részesedése mérséklődik a teljes energiafelhasználáson belül. Felhasznált mennyiségük azonban tovább emelkedik, elsősorban a globális gazdasági növekedés miatt folyamatosan növekvő energiafelhasználás következtében (Miller, 2017). Ez utóbbi tendencia alól a szén jelentette a kivételt: a 2010-es évek közepére a globális primer energiafelhasználáson belül a szénfelhasználás növekedése lelassult, majd csökkenésnek indult (IEA, 2018). A fejlett gazdaságok szénfelhasználása pedig még nagyfokú politikai támogatás esetén is csökken. Erre a legjobb példa az Amerikai Egyesült Államok (USA), ahol a belföldi szénfelhasználás 2016-ról 2017-re 1,9%-kal csökkent, miközben az amerikai szénkitermelés (+6,4%-kal) és az amerikai szénbányák által alkalmazott munkavállalók száma is nőtt az időszakban (EIA U.S., 2018). Azonban a foglalkoztatottak számának növekedése is csak átmenetinek tekinthető, mivel az ágazatban dolgozók növekvő létszáma érezhető termelékenységcsökkenést eredményezett, negatívan érintve a munkáltatók profitabilitását.

A szénfelhasználás aránya várhatóan tovább fog csökkenni az energiamixben (Herczeg–Tóth, 2019):

 

 

 

Az Európai Unió (EU) tagállamainak energiamixén belül a fosszilis energiahordozók aránya visszaszorul a megújuló energiára vonatkozó célok teljesítése következtében (Eurostat, 2019). Németország esetében az atomerőművek leállítása, valamint a megújuló energia kinyerésére irányuló nagymértékű fejlesztések (Energiewende) sem vezettek a fosszilis energiahordozók felhasználásának növekedéséhez. Azonban az is tény, hogy a német szénalapú termelés csökkentése lassú ütemben halad, illetve az időjárásfüggő megújulók egy napon belüli kiegyensúlyozási igénye okozhatja a szén- és más fosszilis erőművek kiugróan magas kihasználását.

 

 

A szabályozás kérdései az energiamix részeként értelmezhetők a szénipar energiapolitikai megközelítésében. Az energiamix általában, tiszta piaci szempontból természetesen elsősorban a technológia, energiaforrás és piaci kondíciók függvénye. Az energiamix kérdése azonban már csupán a szociális megfontolások miatt sem redukálható pusztán gazdasági-pénzügyi, illetve műszaki szempontokra. Az energia ma már olyan társadalmilag elvárt alapszükséglet, amelynek rendelkezésre kell állnia, hasonlóan a kenyérhez vagy a közoktatáshoz, nem véletlen, hogy az energiaár (lásd rezsicsökkentés) vagy az ellátás biztonsága a szakpolitikák közül kiemelkedve is elsősorban politikai kérdés. Az energiaszektor a piaci-kontraktuális kapcsolódásoktól eltérített szektor. Egy, a teljesen piacias, magánérdekeken alapuló viszonyoktól nagymértékben eltérített iparágban, ahol a közérdek megjelenése erőteljes, minden kérdés – így az energiamix is – rögtön jogi, szabályozási kérdés is. Fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy mint ilyen, nem is pusztán egy jogalkotói, jogi természetű (de lege ferenda) döntés tárgya, amely különböző jogszabályokban, törvénymódosításokban, kormányhatározatokban, közigazgatási határozatokban, állami támogatási döntésekben, sémákban, netán tilalmakban kétségkívül különféle jogi formát ölt majd magára. Az energiamix mint szabályozási kérdés ma már sokkal inkább mint komplex rendszer jelentkezik, és ekként értelmezhető helyesen. Az energiamix részét jelentő szénipari viszonyrendszer jogi-szabályozási környezete is így, komplex rendszerként érthető meg a maga dinamizmusában, ahol a szabályozás negatív és pozitív irányú tendenciái komplex, rendszerszintű együtthatásukban jelölik ki az aktuális jogalkotói fókuszt.

 

 

A szénipart érintő pozitív jogalkotói hatás is megfigyelhető a szabályozás komplex rendszerében. A széniparhoz kapcsolódó támogatási rendszer, ami szemben az előző – negatórius – iránnyal támogató (életben tartó) szabályozást jelent, vagy helyesebben jelentett. Ennek az alapja nem egy nemzeti szintű szabályozás, hanem egy EU-határozat, mely rögzíti, hogy a versenyképtelenül üzemelő szénbányák nem tarthatók fenn. A bányabezárások következményeinek enyhítésére a tagállamok azonban jóváhagyott állami támogatást nyújthatnak, ehhez azonban mind a bevételek, mind a ráfordítások indokoltságának vizsgálatára szükség volt. Érthető módon, hiszen a tiltott állami támogatás (illegal state aid) az Európai Unió jogának egyik sarokpontja, ahol csak jól körülhatárolható kivételek lehetségesek a főszabály, a teljes tilalom alól. A főszabály az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 107. cikkének (1) bekezdése a közös piaccal összeegyeztethetetlen tiltott állami támogatásokról. Az EU joga szerint az állami támogatás akkor hagyható jóvá, ha a kitűzött célokra korlátozódik és azokkal arányos. A legfőbb fenntartás az állami támogatással kapcsolatban az, hogy az gyakran okoz indokolatlan torzulást az adott piacon, így az energiapiacon is. Egy adott struktúra tiltott állami támogatássá minősítésének vizsgálata során a következő szempontok relevánsak: i) a viszonzatlan előny vagy kedvezmény, ii) az állami forrás/állami betudhatóság, iii) a szelektivitás, iv) a belső piaci verseny torzulása és v) a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége. E szabályok technológiától függetlenül alkalmazandók, a széniparnak, a megújulóknak (METÁR) vagy épp Paks II-nek nyújtott állami támogatások vizsgálatánál is az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 107. cikkében megfogalmazott szabály az irányadó (EUR-Lex, 2012). Az állami támogatás mint a közös piacon fennálló versenyt torzító vagy ezzel fenyegető intézkedés jelenleg a főszabály szerint összeegyeztethetetlen (incompatible) a közös piaccal. Márpedig a közös piaccal összeegyeztethetetlen támogatás nem nyújtható, és a már nyújtott állami támogatást vissza kell fizettetni a kedvezményezettekkel. Az európai integrációt életre hívó törekvések egyik mozgatórugója az államok gazdasági érdekeinek összehangolása, majd egy belső piac megteremtése volt, amelyben a gazdasági szereplők között kialakulhat egy torzításmentes verseny. Valamely tagállam által alkalmazott intézkedés folytán ez a verseny torzulhat, bizonyos vállalkozások előnyösebb helyzetbe kerülhetnek az adott piac többi szereplőjéhez képest. A torzító intézkedés nemcsak kifejezett előny juttatásában testesülhet meg, hanem valamely hátránytól való mentesítéssel is. Az EUMSZ állami támogatásokra vonatkozó szabályai a belső piac működését megzavaró, illetve az Európai Unió versenypolitikáját elősegítő szabályok érvényesülését lerontó állami intézkedéseket hivatottak korlátozni.

 

Mind a szénfillér, mind a C-tarifa a Vet. 147. § (1) b) pontján alapul, mely szerint a MAVIR (Magyar Villamosenergia-ipari Átviteli Rendszerirányító Zártkörűen Működő Részvénytársaság) mint átviteli rendszerirányító által az e célból létrehozott elkülönített számláján kezelt, kötelező befizetésből származó pénzeszközökből kell biztosítani a meghatározott jogalkotói célok támogatását. A MAVIR a beszedett pénzeszközöket a Vet. alapján – immáron kúriai ítélettel is megerősítetten – külön kezeli, azok nem minősülnek a bevételének. Az említett kúriai ítélet még nem nyilvános6, így hivatkozni sajnos nem tudjuk, azonban megállapításai meghatározók lesznek a külön kezelt pénzeszközök (szénfillér, C-tarifa) jogi természetét, valamint a közjog-magánjog kényes határát illetően is. A kúria 2018. végi ítéletében ugyanis – egy addigra már két fokon eldöntött, jogerősen lezárt pert megfordítva – kimondta, hogy az elkülönült pénzeszköz az olyan polgári jogi intézményekre érzéketlen, mint a betudás vagy a kamatfizetés. Ezzel nagy nehezen ugyan, de végre kiforrta magát e külön pénzeszközök, így a szénfillér jogi státusza is.

 

Mindez azt eredményezi, hogy mivel sem a módosító jogszabályok, sem az alapjogszabály nem fogja tartalmazni a C-tarifa adómentességét, ezért álláspontunk szerint a C-tarifa adómentessége 2020. január 2. napját követően hatályos jogszabályi rendelkezések hiányában nem lesz alkalmazható.

 

 

A magyarországi energiapolitika a szénalapú villamosenergia-termelést rövid távon nem akadályozza. Azonban energetikai szabályozási megközelítésben a szabályozási hatásokat komplex rendszerként tekintve – a szénipari szerkezetát­alakítási támogatás mechanizmusának kiüresítésével, valamint a megújulók és a kiemelt nukleáris projekt (Paks II ) térnyerésével – a magyarországi szénbányászat és szénipar helyzete az affirmatív-támogató és a negatórius-megszorító hatások kölcsönhatásában az utóbbi irányába mozdult el. Mindezt azok a jogtechnikai megoldások teszik különösen érdekessé, amelyek a szénfillér nyújtásának jogi keretét nem szüntették meg (csak az összegét vették le nullára), a szénfillér és a C-tarifa speciális (közjogias) státuszát a bíróság tisztázta, és ahol a C-tarifa adómentességét is csupán indirekt módon, dereguláció útján vezetik ki a jogrendszerből, a komplex rendszer elemeit formai, jogi-normatív oldalról változatlanul hagyva, tartalmilag azonban érvényesítve a hangsúlyeltolódást.