A szociális földprogramot a társadalmi innováció elméleti keretében értelmezzük. A társadalmi innovációt a szakirodalom olyan tevékenységként definiálja, amely egy társadalmi probléma, például a szegénység, újszerű megoldására, enyhítésére irányul. A társadalmi innovációnak három dimenziója, eleme van, amelyben az innováció, újítás megragadható: a tartalom, a folyamat és a következmény. A társadalmi innováció valamilyen hiányzó társadalmi szükséglet kielégítésére vállalkozik. A társadalmi kapcsolatok és különös tekintettel a kormányzás megváltoztatását célozza azzal, hogy növeli a társadalmi csoportok, különösen a hátrányos helyzetűek, részvételét. A kimenetelt tekintve a társadalmi innováció lényege, hogy a társadalmi-politikai képességek fejlesztésével és megerősítésével növeli az erőforrásokhoz való hozzáférés esélyét (Moulaert et al., 2005). Annak ellenére, hogy a tudományos elemzésekben a kormányzás központi eleme a társadalmi innováció definíciójának, a közszférát vagy állami szektort alapvetően külső, nem ritkán negatív szereplőként fogják fel, és a társadalmi innováció főszereplőinek inkább a civil szervezeteket, a harmadik szektort tartják (Hillier, 2013; Pradel Miquel et al., 2013). Más írások viszont arra is rámutatnak, hogy a projekt kormányzási technikává vált, és ösztönzőleg hathat a kreativitásra és az innovációra (Kovách–Kucerova, 2006, 2009; Sjöblom, 2006; Czibere, 2013). A szakirodalom mégis kevés figyelmet szentel a közszférában dolgozók innovációs képességeinek és szervezési potenciáljuk hasznosítási lehetőségeinek. A közpolitikai intézkedések is válhatnak a társadalmi innováció hatékony segítőivé, ami az érintettek, bevontak közötti új kapcsolatok kialakulásához és a közszféra más szereplői együttműködésen alapuló gyakorlatának elterjedéséhez vezethet (Levesque, 2013). A tanulmány arról szól, hogyan és milyen következményekkel valósítható meg a közszféra képviselőinek irányításával a pályázati programokat (projekteket) felhasználó innováció. A közszféra azon szereplői a legérdekesebbek, akik mindennapi kapcsolatban vannak a társadalom legsérülékenyebb csoportjaival, és kulcsszerepük van a szegénység enyhítését célzó programokban.

A helyszín Hajdúnánás1, a 17 000-18 000 fős kisváros, ahol az agrártermelés gazdaságtörténeti súlya hatással van a jelenlegi szociálpolitikai programokra is. A 19. században és a 20. század első felében a nagybirtok hiánya, a nagyszámú kis- és középgazdaság, a kisebb feldolgozóipar és a viszonylag kiegyenlített társadalomstruktúra volt a helyi gazdaság és társadalom jellegzetessége. A város a szocializmus idején agráripari településsé vált, és a mezőgazdasági kistermelésnek jelentős szerepe volt a társadalmi hátrányok ellentételezésében. Ezt a gazdasági és társadalmi struktúrát alakította át a föld- és egyéb privatizáció, melynek eredményeként jelenleg hat gazdaság használatában van a termőföld 42%-a, és a 100 hektár feletti gazdaságok 55%-ának használatában van a földek kétharmada (Kovách, 2016). A rendszerváltás és a gazdasági szerkezetváltás eredményeként jelent meg a tömeges szegénység a városban, ahol az átlaghoz viszonyított szélsőséges szegénység és társadalmi leszakadás soha sem volt igazán kiterjedt. A társadalomszerkezet az ezredfordulóra erősen szegmentálódott, és a munkanélküliség 2010-re már 10%-os volt. A településen élő 3300-3400 gyermek gyakorlatilag fele valamilyen segélyezésben részesül (Franklin et al., 2017). Néhány éve felgyorsult a lakosság csökkenése, ma közel kétezerrel élnek kevesebben a településen, mint az 1990-es évek elején.

2010 után jelentős váltás következett a helyi társadalom- és szociálpolitikában. A szegénység enyhítése korábban gyakorlatilag sikertelen volt. A konzervatív többséghez vezető helyi hatalmi váltás után a szegénység enyhítésének és kezelésének a szándékával született meg a szociális földprogram. A rászorultak élelmezésének egy részét az önellátó mezőgazdasági tevékenység elindításával szándékozták elérni, amelyre célként és eszközként is tekintettek a szegénység következményének a mérséklésében.

A termelés, földhasználat és mezőgazdaság központi helyet foglal el a város többi szociális kezdeményezésében is. 2012 óta a START közmunkaprogram keretében döntően mezőgazdasági termelés és élelmiszer-feldolgozás zajlik a településen. Létrehoztak egy helyi terméket előállító szociális szövetkezetet, valamint termelői piacot, ahol a szociális szövetkezet és helyi gazdák termékeit árulják. „Nánási Portéka” néven állítottak össze helyi védjegyű élelmiszercsomagot, és ezt mutatják be a régió vásárain és bemutatóin. A közmunkaprogram keretében körülbelül 170 főt foglalkoztatnak 2012 óta. A város saját gazdaságot is működtet, amelynek termékeit a közétkeztetési intézményeknek adják el, illetve egy szintén projektpénzből létrehozott konzervüzemben dolgozzák fel, közmunkásokkal is.

A közmunkaprogramot egészíti ki a résztvevők számát tekintve kisebb, de egyedi és újszerű kezdeményezésként a szociális földprogram (Franklin et al., 2017). 2010-ben a polgármester ösztönzésére, a helyi Családsegítő Központ két vezető, szociális szakember munkatársa szociális földprogramot indított. A program alapkoncepciója és részben finanszírozása is az Emberi Erőforrások Minisztériuma Konyhakerti és kisállattartási szociális földprogram pályázati programjához kötődik. A programot a kezdetektől, tehát 2010 óta a Családsegítő Központ szervezi és koordinálja. A program beindítását megelőzően a helyi szociális szakemberek felmérték az igényeket, és kidolgozták a helyi szociális földprogram koncepcióját, valamint az önkormányzat is módosította a helyi szociális rendeletét, hogy adaptálni tudja a szociális földprogramot az önkormányzati ellátás rendszerébe, azaz hogy természetbeni támogatásként földhasználati lehetőséget, mezőgazdasági szolgáltatást és juttatást is nyújthasson a rászorulóknak.

2011-ben 57 családból 30 önkormányzati, 27 saját területen gazdálkodott. 2012-re 73 családra emelkedett a létszám. 37 család önkormányzati földet, 36 pedig saját tulajdonú területet művelt. 2012-től a kisállattartási alprojektben 179 család vett részt. 2013-ban 150 család a konyhakerti, 200 pedig a kisállattartási programban vett részt. Minden termelési időszak végén statisztikát készít a Családsegítő Központ. A megtermelt termékeket forintosítják, és így követik nyomon, hogy mennyi bevételt termeltek a családok termelési ciklusonként.

A szociális földprogram Hajdúnánáson integráns részévé vált a helyi szociálpolitikának. A program célcsoportját döntően a programot irányító Családsegítő Központ kliensei alkotják, így a program már egy meglévő kapcsolatrendszerre épül rá, a munkatársak minden résztvevőt személyesen ismernek. Ugyanakkor a központ számára a program új típusú, többletfeladatként jelenik meg. A résztvevők kiválasztása szociális alapon (nagycsaládosok, alacsony jövedelműek) történik. Ezért a jelentkezést jövedelemvizsgálat előzi meg, majd a bekerülési kérelmeket egy környezettanulmánnyal kiegészítve a Családsegítő Központ bírálja el. A kiválasztott részvevőkkel a Családsegítő Központ köt támogatási szerződést, valamint a résztvevőket családgondozásba is veszik.

A programot a kezdetektől nagy érdeklődés övezte. Az első évben az akkori felmérések szerint 157 potenciális családból 57 család vett részt a programban, amelyből 30 a közös önkormányzati földön kapott parcellát, 27 pedig a saját telkén termelt. A résztvevők száma kezdetben nőtt, majd beállt egy stabil szintre, 2015-ben már 179 család vett részt a programban.

A program mindig egy termelési ciklusra vonatkozik. Része a természetbeni támogatás (vetemény, állat, föld, munkagép) mellett a rendszeres szakmai tanácsadás és a havi kétszeri családlátogatás is. Emellett a programmal párhuzamosan egyéni esetkezelést is folytatnak, azaz a program elején minden résztvevő számára készítenek egy cselekvési tervet, amelyben megfogalmazzák a rövid és a hosszú távú célokat, amelyeket időnként kiértékelnek. A rövid távú cél általában a termelés megvalósítása, a hosszú távú cél pedig a hátrányos helyzet csökkentése, felszámolása, a munkaerőpiaci reintegráció és/vagy a termelés hosszú távú fenntartása.

A program indulásakor számos nehézséggel szembesültek a kezdeményezők és a résztvevők is. A helyi közvélemény kezdetben ellenérzésekkel, sokszor elutasítással fogadta a programot. Az elit és a lakosság más csoportjai sem hittek a program sikerében, pontosabban abban, hogy a helyi szegények valóban akarnak és képesek termelőmunkát végezni. Kezdetben a helyi sajtó és közbeszéd tele volt szkeptikus megjegyzésekkel a programmal kapcsolatosan, úgymint a szegények majd megeszik a vetőmagot és a napos csirkét, kár erre pénzt költeni a városvezetésnek. Az elismerésért és elfogadásért közösen kellett megküzdeniük a programot irányítóknak és a részt vevő szegényeknek. Mindez pedig erőteljes elköteleződéshez és bevonódáshoz vezetett, nemcsak a részt vevő szegények, de a programot irányító szociális szakemberek részéről is. És mindez, végső soron, hozzájárult a program sikeréhez.

Az elköteleződést és motivációt tovább erősíti, hogy a program projektformában működik, és ezért évről évre látható és elszámolható eredményt kell felmutatnia. A másik fontos elem, hogy a részvétel önkéntes. A szociális munkások és klienseik együttműködése a feltétele a projekt sikerének, ami kölcsönösséget teremt az alapvetően inkább hierarchikus viszonyban lévő szociális munkások és klienseik között.

A szociális földprogram sikeres és elismert programjává vált a városnak, számos más kistelepülési program számára is jó példaként szolgál. Sikere azonban túlmutat a projekt eredményein. A részt vevő szegények esetében a termelés, a termelőmunka a helyi közösség elismerését váltja ki. Az önálló és önkéntes termelőmunka elfogadottságán keresztül jön létre és erősödik meg az „érdemesség” elismerése a résztvevőkben és a helyi társadalomban is. A közös földhasználat és közös projekt közösséget teremt, illetve bizonyos fokig integrálja vagy visszaintegrálja a leszakadó családokat a helyi közösségbe.

A szociális földprogram és eredményei mást jelentenek a részt vevő szegények, a vezetők, illetve a helyi társadalom nézőpontjából, összességében azonban elmondható, hogy a közösség, az identitás és a szegénységkép szempontjából jelentős eredménye, hatása van. A szegények esetében a szociális földprogramban való részvétel megerősíti a munka ethoszát, valamint a tanulás és újratanulás folyamatán keresztül az agrártevékenységekhez való kötődést és ezek értékké tételét. A termelő munka és földhasználat új identitást és a helyi közösségbe való integrálódás lehetőségét kínálja.

A hajdúnánási szociális földprogram, mind a tartalmát, mind a folyamatát, mind pedig a kimenetelét tekintve megfelel a társadalmi innováció kritériumainak. Tartalmát tekintve innovatív, hisz helyi viszonylatban új eszközzel, a közösségi földhasználat és mezőgazdasági termelés eszközével a szegénység problémájának enyhítését célozza. Folyamatát tekintve innovatív, hisz új típusú kapcsolatokat, a szociális problémák kezelésének új, együttműködésen és kooperáción alapuló formáit hozza létre. Végezetül pedig kimenetelében is innovatív, hisz bár csak a helyi szegények egy szűk rétege számára, de mégis az integráció és részvétel új lehetőségét termeti meg.

Az önkormányzati szervezésű földhasználati program olyan társadalompolitika része, amelyben számos szereplőcsoport érdeke találkozik. A bemutatott eset jól elhelyezhető egy olyan modellben, amelyben egyértelműen megadható, hogy a szegények egy csoportjának az innovatív földhasználati programba történő bevonása milyen érdekek szerint történik, és a szereplő csoportoknak milyen közvetlen és áttételes hasznuk származik ebből (1. ábra). Az uralkodó kormányzati elit az elosztás és újraelosztás rendszerein keresztül teremt politikai stabilitást, és pacifikálja a potenciális elégedetleneket. A példánkban szereplő programokkal egyrészt klienssé teszik az élelmiszertermelésbe kapcsolódó rászorultakat, másrészt a szegényeknek a programból kimaradó jelentős számú csoportjait is függő helyzetbe hozzák, hiszen azok is belépnének a kedvezményezett résztvevők közé. Az érdemesek és az időlegesen érdemtelennek nyilvánítottak az alternatívák teljes hiánya miatt elsődlegesen érdekeltek a programok, tágabb értelemben a projektekkel kivitelezett rend fenntartásában. Az állam úgy teremt társadalmi és hatalmi stabilitást, hogy ahhoz igen csekély forrásokat használ fel. Olyan fentről irányított bürokratikus rendszer ez, amely nagyon kevés forrás mozgósításával és közvetlen erőszak alkalmazása nélkül, viszonylag kis létszámú adminisztrációval éri el a nyomorgók társadalom alján tartását. Az ily módon fenntartott stabilitás az uralkodó elit elsődleges haszna. A szegények érdekei teljes kiszolgáltatottságukra vezethetők vissza. A 20-25 zsák krumpli vagy más csekélyke élelem valamennyire enyhíti az éhezést. A programban részt vevők társadalmi elismerése az ellenkezés és a kétely időszaka után a visszaintegrálódás illúzióját is megteremti, ami úgyszintén hozzájárul a rendszer legitimációjához, elfogadásához. A helyi elit saját hatalmi pozícióinak legitimálását segíti a szegénységi programokkal. A résztvevő és a részvétel lehetőségére váró szegények leginkább a helyi hatalmi elit kliensei. Husz Ildikó hívja fel a figyelmet arra, hogy a szegénység elleni projektekben gyakran a helyi erőcsoportokhoz tartozó középosztály tagjai kapnak alkalmazást (Husz, 2018). A helyi közigazgatás vezetése a szociális programok sikerével prezentálja pozíciójának érdemességét és hasznát. A szegények a társadalmi és hatalmi stabilitás, a kisebb települések többségében oligarchikusan összefonódó közigazgatási és gazdasági elit tulajdonbiztonságát is szolgálja. A társadalmi integráció, amelynek fontos eleme a szegények pacifikálása, valójában megfelel a helyi társadalom legtöbb csoportja érdekeinek. A szegények élelemhez vagy más programokban kiegészítő jövedelemhez jutnak, elfogadott és nem diszkriminált tagjai a helyi társadalomnak. A kistelepüléseken és a kisvárosokban a társadalom politikai integrációjának erőteljes eleme az identitáspolitika, a lokális identitás újratermelése elsődleges a paraszti múlt elemeinek a felhasználásával (Csurgó, 2014; Csurgó–Szatmári, 2014). A nyomorát paraszti jellegű munkavégzéssel enyhítő szegény tökéletesen illik a neoparaszti, lokális közösségi identitáshoz, amelyet a helyi társadalom a jelek szerint a legfontosabb identitáselemként fogad el. A középosztály (és a kulturális elit) aktívan vesz részt az identitás újraformálásában, és az az erre szolgáló projektekből még forrásokhoz is jut. A hatalmi és kulturális integráció, amelyben a szegénység elleni programoknak lényeges gyakorlati és szimbolikus funkciójuk van, a helyi társadalom szinte összes csoportjának az érdeke és haszna.