Gans többek között megfogalmazta, hogy a szegénység egyik pozitív funkciója, hogy munkahelyeket teremt a kvalifikált nem szegények számára, akiket így különböző, a szegényekre irányuló tevékenységek ellátására foglalkoztatnak (szociális munkások, szociológusok, pszichológusok, de akár a rendőrök is ide tartozhatnak). Jelen tanulmányban ehhez a gondolathoz kapcsolódva egy konkrét projekt kapcsán mutatom be, hogy milyen megélhetési előnyök származnak egy szegénység csökkentését szolgáló programból a helyi középosztály egy része számára. Amellett érvelek, hogy a programok megvalósítóinak egyéni stratégiái, amelyek középpontjában a nem szegények foglalkoztatásának javítása áll, gyakran felülírják azokat a lehetséges beavatkozási logikákat, amelyek a szegénységet érdemben csökkenteni tudnák; a tanulmány második részében erre mutatok be konkrét példákat. A szegényekre költhető pénz így nem mindig a célnak megfelelően hasznosul, helyette annak egy változó nagyságú része a helyi középosztály pozíciójának erősítésére fordítódik. Ez nem azt jelenti, hogy ne valósulnának meg olyan programelemek, amelyek adott időszakban valóban javítják a szegények helyzetét. Összességében azonban a program hatékonyságát ez a kettős célrendszer óhatatlanul rontja. A tanulmányban hivatkozott empirikus adatok a Gyerek­esély programra1 vonatkoznak, ezek a tapasztalatok azonban más hasonló, hátrányos helyzetű térségekre irányuló beavatkozásoknál is megfigyelhetők.

Az elmúlt években az LHH-térségekben számos olyan európai uniós társfinanszírozású program indult, amely a szegénységet helyi szinten hivatott kezelni. Ezeknek a beavatkozásoknak a keretét a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia jelentette és jelenti ma is, amely célja elsősorban a romák és a gyerekek helyzetének javítása, valamint a térségi egyenlőtlenségek kiegyenlítése. A három problématerület összekapcsolódik a leghátrányosabb helyzetű térségekben, ahol a lakosságra nemcsak az alacsony iskolázottság, a rossz munkaerőpiaci helyzet, rossz egészségi állapot jellemző, de mindezeket a hátrányokat az elérhető szolgáltatások alacsony száma és színvonala is súlyosbítja.

A komplex hátrányok felszámolására 2004 óta jelentős összegű támogatások érkeztek ezekbe a térségekbe, amelyek szétosztása túlnyomórészt pályázati alapon történt. Ezen hazai és európai uniós források döntő többségét infrastruktúrára (közműfejlesztés, épületfelújítások, helyi vállalkozások fejlesztése) lehetett fordítani, míg az emberi erőforrás fejlesztésére irányuló pályázati források aránya kezdetben alacsony volt.2 A 2000-es évek végétől azonban lényegében egy időben került kiírásra számos olyan pályázat, amely az LHH-térségekben meglévő humán szolgáltatások kapacitásnövelését és minőségi fejlesztését célozta. A teljesség igénye nélkül, a Gyerekesély program térségeiben 2010–2015 között egymással párhuzamosan az alábbi főbb programok futottak: komplex telepprogram, tanoda program, IPR3, alacsonyan iskolázottak foglalkoztathatóságát javító programok, mélyszegénységben élők integrációját segítő program, egészséges életmódra nevelő program. Ebbe a sorba illeszkedtek be a Gyerekesély program komplex kistérségi projektjei. A program specialitását a gyerekorientáltság mellett az adja, hogy azon kevés programok egyike, amelyek szakítanak a fejlesztések ágazati logikájával, és nem egy adott ágazaton belül, hanem több területhez (oktatási, szociális, egészségügyi szféra) kapcsolódóan terveznek beavatkozásokat, emellett kifejezett céljuk az ágazatközi együttműködések erősítése is. Mindez magában hordozza annak lehetőségét, hogy az egyes tevékenységek között szinergikus hatások érvényesüljenek, de egyúttal az ágazati projektekkel való párhuzamosságok veszélyét is.

A szegénység mérséklését szolgáló projektek hatékonyságát és az eredmények fenntarthatóságát gátló számos tényezőről, így a problémák komplexitásához képest rövid időtartamról, az indikátorteljesítés kényszeréből fakadó „lefölözési hatásról”, a finanszírozás folyamatosságának és a projektek egymásra épülésének hiányáról, az alapszolgáltatásokhoz való illeszkedés problémáiról több tanulmány is beszámolt (Darvas–Ferge, 2013; Teller et al., 2013; Kovács, 2013; Váradi, 2015; Husz, 2016). A munkalehetőségek hiányán, amely szorosan összefügg a szegénység fennmaradásával, ezek a projektek nem tudnak változtatni (Váradi, 2015). Nyilvánvalóan az állítás a szegénységgel legjobban érintett, alacsonyan iskolázott népességre vonatkozik, arról azonban keveset tudunk, hogy maguk a projektek mint foglalkoztatók milyen munkalehetőségeket kínálnak, és mely társadalmi csoportok számára. Az uniós projektek menedzsmentjére, a szakértői és tervezői munkák végzőire vonatkozóan Kovách Imre fogalmazott meg állításokat. Úgy találta, hogy ezek a tevékenységek olyan intellektuális tudást és készségeket igényelnek, amelyek szűkössége egy új társadalmi csoportot hozott lére, a projekt­osztályt, amelynek társadalmi-gazdasági pozícióját a támogatások döntéshozói és a források felhasználói közötti közvetítői szerepe határozza meg, és akiknek osztálypozíciójuk védelmében elemi érdekük a projektrendszer fenntartása (Kovách, 2007). Ezek a speciális tudást igénylő munkakörök azonban minden bizonnyal projektenként csak néhány főt jelentenek, míg a projektekkel, illetve projektekben foglalkoztatottak ennél jóval többen vannak.

Kutatásunk helyszíne a Gyerekesély program huszonhárom kistérsége4, amely 2010–2015 között lehetőséget kapott helyi programok indítására annak érdekében, hogy lokális szinten csökkentse a gyerekszegénységet, és növelje a gyermekes családok esélyeit. A két, illetve három évre szóló projektek egyenként 500–600 millió forintból gazdálkodhattak. A térségi programokat szakmai-módszertani támogatást nyújtó kiemelt program5 kísérte, amelyben konzorciumi tagként az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont (TK) is részt vett. A kiemelt program feladata volt többek között a térségi programok megvalósulásának követése és értékelése. Jelen tanulmány olyan adatforrásokra támaszkodik, amelyek ezen tevékenységek során keletkeztek. Az egyik az MTA TK által működtetett online monitoringrendszer adatbázisa, amely a folyamatkövetés részeként a kistérségi programokban dolgozókról és a megvalósuló szolgáltatások, programelemek igénybe vevőiről gyűjtött adatokat. Emellett az értékelési munka során készült interjúkra, a programok fenntarthatóságát vizsgáló kutatás eredményeire, a konzorciumi partnerek által készített huszonhárom kistérségi záróértékelésre6, valamint a térségi tapasztalatokat összegző tanulmánykötet (Husz, 2016) írásaira támaszkodom.

A térségek egyik fő problémáját ma is a magas munkanélküliség és az alacsony foglalkoztatottság jelenti. Egy korábbi adatfelvételünk szerint 2013–14-ben a gyermekes családokban élő felnőttek között a foglalkoztatottak aránya mindössze 44% volt a közfoglalkoztatottakkal együtt (anélkül 35%), míg a háztartások 28%-ában egyáltalán nem volt foglalkoztatott (Husz et al., 2016). Az alacsony aktivitási ráta részben a népesség kedvezőtlen iskolázottsági összetételének, részben pedig annak tulajdonítható, hogy helyben kevés a munkahely, a távolabbiak elérhetősége pedig nehézkes és drága.

A munkahelyek hiánya nemcsak az alacsonyan iskolázottakat érintette, de az érettségizettek és a diplomások számára is kevés alternatíva kínálkozott az elhelyezkedésre. A legtöbbjüket a kistérségi társulás vagy az önkormányzat foglalkoztatta vagy saját szervezetében, vagy az általa fenntartott intézmények egyikében. Ezen munkahelyek többsége azonban viszonylag alacsony fizetéseket kínált, és a keresetkiegészítés lehetősége is meglehetősen szűkös volt. Mindez azzal járt, hogy a helyi közintézményekben dolgozók jövedelmi helyzete sem volt sokkal jobb, mint azoké a klienseiké, akik számára a segélyek és a közfoglalkoztatás jelentették a megélhetést. Egy, a jövedelme alapján szociális támogatásra már éppen nem jogosult szociális munkás így szemléltette a kis társadalmi távolságot:

A térségi pályázatok tervezésének időszakában eleinte számos településen tapasztalható volt egyfajta érdektelenség a polgármesterek, kistérségi társulási elnökök részéről a Gyerekesély program iránt. Ennek részben az volt az oka, hogy a helyi döntéshozók nem voltak kellően felkészülve egy olyan programra, amelyből nem lehetett utakat betonozni, épületeket felhúzni, ellenben térségi szinten jelentős összeget kellett olyan nehezen megfogható dologra költeni, mint a humán­erőforrás-fejlesztés. Korábban ugyanis szinte csak infrastruktúra-fejlesztésre pályázhattak ezek a települések. Másrészt, egyes polgármestereknél a közönyösség is érzékelhető volt a marginalizálódó, nagyon hátrányos helyzetű gyerekekkel és családjaikkal szemben.7 Sokan voltak, akik úgy gondolták, hogy ez egy „cigányprogram”, csak a cigányság helyzetének javítására szolgál, és ez nem volt elég vonzó cél számukra ahhoz, hogy pályázzanak. Végül a pályázati kiírásban nevesített mindegyik kistérség beadta a pályázatát, részben a szaktárca ösztönzésének és a kiemelt program segítségének köszönhetően, részben pedig azért, mert időközben a korábban vonakodó polgármesterek is meglátták a lehetőséget a programban. Minden bizonnyal nemcsak annak lehetőségét, hogy a szegényeknek jobb esélyeket biztosítsanak, de a projektben rejlő foglalkoztatási potenciált is.

A térségi pályázatokhoz készített igényfelméréskor a polgármesterek és a helyi intézmények képviselői részéről az egyik leggyakrabban megfogalmazott igény a munkahelyteremtés, a foglalkoztatást elősegítő, helyi gazdaságfejlesztő programok indítása, a családok anyagi biztonságának erősítése volt. Minden olyan programot szívesen láttak tehát, amely új munkahelyet teremt. Ebben az értelemben párhuzam vonható az államilag támogatott közfoglalkoztatás és a szintén állami támogatású projektfoglalkoztatás között, csak amíg az előbbi elsősorban az alacsony végzettségűek foglalkoztatására szolgál, addig a különböző fejlesztési projektek olyan külső forrást jelentenek, amelyek a helyi közép- (és alsóközép-) osztály8 jövedelmi és foglalkoztatási helyzetét javítják.

A Gyerekesély programnak a megélhetési lehetőségekre gyakorolt hatása elsősorban abban nyilvánult meg, hogy helyben magasabb jövedelemhez juttatta az iskolázott népességet. Erre abból következtethetünk, ha megnézzük a térségi programokban dolgozók összetételét, amihez az MTA TK által működtetett monitoringrendszert használtuk, amelyben tizenöt kistérségre vonatkozóan vannak megfelelő minőségű adataink. Ezekben a térségekben összesen 1349 fő dolgozott a projekten, ami térségenként átlagosan kilencven embert jelent. Ezzel a program helyi viszonylatban jelentős foglalkoztatónak számított, néhány térségben az egyik legjelentősebbnek. Ebből munkaviszonyban 580-an, megbízási jogviszonyban 491-en, vállalkozói szerződéssel 43-an dolgoztak (234 főről nem töltöttek ki ilyen adatot). Ugyanakkor az is kiderül, hogy a munkaviszonyban lévők 72%-a ezt megelőzően is foglalkoztatott volt, azaz a program jelentős mértékben nem a munkaerőpiacon állástalanként jelen lévőket foglalkoztatta, hanem más munkahelyekről csábított át szakembereket. A programok értékeléséhez készített interjúk alapján a munkatársak jelentős részben az alapszolgáltatásokból (iskolákból, óvodákból, családsegítőkből, gyermekjóléti szolgálatokból) verbuválódtak, ahol így az egyébként is szűkös szakember-kapacitás még inkább szűkössé vált. Gyakori volt a megbízási szerződéssel vagy párhuzamos jogviszonnyal történő foglalkoztatás is, amikor a projektben dolgozók az alapszolgáltatásban, esetleg vállalkozásban vagy más projektben is dolgoztak. Ez szintén nem tett jót az alapszolgáltatásoknak, mivel növelte az érintett dolgozók túlterheltségét. Hozzá kell tenni, hogy a munkaerő-áramlás nemcsak az alapszolgáltatásokból a projektek felé, de visszafelé is megfigyelhető volt: például amikor a pedagógus életpályamodell bevezetésével, az ezzel járó magasabb bér miatt a projektben dolgozó szakemberek egy része visszament dolgozni az iskolákba.

A projektfoglalkoztatással megszerezhető magasabb jövedelem feltehetően hozzájárult ahhoz, hogy javuljon (vagy legalábbis kevésbé csökkenjen) a térség megtartóereje a szakemberek számára. Emellett a projektek az intézményi átszervezések idején is hasznosnak bizonyultak, mivel enyhítették az ezek következtében fellépő foglalkoztatási bizonytalanságot. Erre különösen nagy igény mutatkozott 2013 után, amikor megszűntek a kistérségi társulások munkaszervezetei. A korábban ott foglalkoztatottak elhelyezésére a polgármesterek jó lehetőséget láttak a különböző humán projektekben, amelyekből ez idő tájt jelentős volt a kínálat. Ugyanígy, amikor 2014 végén felröppent a hír, hogy a szociális szolgáltatásokat átszervezik, és hogy ez várhatóan elbocsátásokkal jár majd, megfigyelhető volt a kiáramlás az alapszolgáltatásokból a projektek felé.

A foglalkoztatás szakmai szempontjai ugyanakkor gyakran háttérbe szorultak. A Gyerekesély programban a kezdetektől folyamatos volt a nyomás a polgármesterek, társulási elnökök részéről a munkatársak kiválasztásánál, amely esetenként akár a tervezésben korábban részt vevő szakembergárda teljes lecseréléséhez vezetett. Ugyanígy a 2010-es önkormányzati választások és egy új polgármester is jelentősen meg tudta változtatni a projekt munkatársi összetételét. A projektek politikai kitettségét jól érzékelteti az alábbi két, különböző térségből származó szövegrészlet.

A program támogatásának ugyanakkor elenyésző közvetlen hatása volt a magas szegénységi kockázatú (alacsony végzettségű és/vagy roma) népesség foglalkoztatására. A munkaviszonyban foglalkoztatottak közül mindössze tizenhatnak volt általános iskolai végzettsége. Nemkülönben a romák foglalkoztatására is kevés hatása volt: összesen hatvanhárom olyan munkaszerződést kötöttek, ahol a munkatárs romának vallotta magát. Ez részben a pályázati feltételekkel magyarázható, amelyek bizonyos szakmai feladatok elvégzését felsőfokú végzettséghez, másokat pedig érettségihez kötöttek. Emellett azonban több olyan tevékenység is volt, amely nem igényelt különösebb szakképzettséget. Ilyenek voltak a közösségi házak és a Biztos Kezdet gyerekházak10 segítő munkatársai, ahol a kiírás szerint egy-egy alacsony iskolázottságú, „helyi közösségből választott”, azaz roma munkatárs is foglalkoztatható lett volna, de a nyári napköziknél, táboroknál is minden bizonnyal lehetett volna nem szakképzett és/vagy roma munkavállalókat alkalmazni. Kifejezetten innovatív eleme volt a programnak továbbá a roma segítők, mentorok alkalmazásának lehetősége, amely a szolgáltatók és a roma kliensek közötti kommunikációt könnyítette meg. Egyes térségekben éltek ezekkel a lehetőségekkel, míg máshol a leghátrányosabb munkaerőpiaci helyzetű népesség foglalkoztatása nem kapott megfelelő hangsúlyt.

Összességében tehát a projektekben ugyan jelentős számú munkalehetőség keletkezett, azonban ezek kisebb részben az iskolázottabb álláskeresőknek jelentettek új munkahelyeket, míg nagyobb részben a már foglalkoztatottak számára kínáltak alternatívát, csökkentve ezzel számukra a munkaerőpiaci bizonytalanságot, és növelve a megszerezhető jövedelmet.

A program tehát sokféle módon, közvetlenül vagy közvetetten javított a szegénységben élők helyzetén. Ugyanakkor az is látszott, hogy a szegénységcsökkentést stratégiai célként kezelő szemlélet, gondolkodásmód a legtöbb programból hiányzott, annak ellenére, hogy ez explicit elvárásként fogalmazódott meg a pályázati kiírásban. Ott, ahol nem volt stratégiai gondolkodás, ez a program két-három éve alatt sem tudott kialakulni, a távlati célok helyett a forráslehetőségek alakították a fejlesztéseket. Mivel a pályázat kötelező eleme volt, ezért mindenhol elkészítették a helyi gyerekesély-stratégiát, de – amint az a fenntartási időszakban különösen érzékelhető volt – a fejlesztési döntések nem feltétlenül ennek alapján történtek. Így fogalmazta meg ezt egy kistérségi szakmai vezető:

Világos, széles körben elfogadott és számonkérhető stratégiai célok híján jó néhány olyan tevékenység is bekerült a helyi programokba, amelynél nehezen volt igazolható, hogy hatékonyan járulnának hozzá a szegénység csökkentéséhez. Ilyenek voltak azok az esetek, amikor a létrejött szolgáltatás párhuzamosságot eredményezett más projektek hasonló tevékenységével vagy éppen az alapszolgáltatások feladatellátásával. Ennek elsősorban foglalkoztatási előnyei voltak. Így például, amikor egy adott településen a Gyerekesély programból is működött közösségi ház, meg néhány száz méterrel odébb egy másik projektből is. A két ház egymással versenyzett a lakosokért, mivel az igénybevételre vonatkozó indikátort mindkét projektben teljesíteni kellett. Mégis, némi felújítási, rezsiköltség és házanként két-három ember foglalkoztatása reményében mindkét házra igényt tartott a település vezetése. Az alapszolgáltatások tevékenységeivel is voltak párhuzamosságok, mint például egyes egészségügyi szűrések, vagy éppen az olyan közoktatási programelemek (felzárkóztatást, tanulást segítő foglalkozások), amelyek valójában az iskola alapfeladatai közé tartoztak. Ezekre a tevékenységekre esetenként valóban szükség volt, mert a mainstream intézmények kapacitás híján vagy egyéb okból nem tudták ezeket a feladataikat megfelelően ellátni, így a projekt az alapellátás hiányosságait pótolta. Más esetekben azonban feltehetően az állt a párhuzamosságok hátterében, hogy ilyen módon némi keresetkiegészítéshez lehetett juttatni az alapellátásban dolgozókat.

Az LHH-térségek társadalmi viszonyai ismeretében nehezen képzelhető el a szegénység stratégiai kezelése anélkül, hogy ne fókuszálnánk a szegregáció visszaszorítására. Ennek ellenére, a Gyerekesély program nem igazán járult hozzá sem a területi, sem pedig az intézményi (óvodai, iskolai) szegregáció csökkentéséhez. A programot megalapozó stratégiai dokumentumokban11 ez ugyan még prioritásként szerepelt, de a pályázati kiírásokban már nem tükröződött. Ettől függetlenül a helyi projektek törekedhettek volna a szegregált körülmények felszámolására, ez azonban úgy tűnt, nem célja a helyi döntéshozóknak. A szegregáció csökkentése helyett így a legtöbb program a szegregált körülmények minőségi javítását célozta. Ez is nyilvánvalóan inkább szolgálta a helyi középosztály és az elit érdekeit, mint a szegényekét.

A projektek utóélete is sok mindent elárult arról, hogy hol, mennyiben volt a helyi döntéshozók számára prioritás a szegénység csökkentése. A zárást követő fenntartási időszakban a tevékenységek folytatására csak minimális erőfeszítéseket tettek az önkormányzatok, leginkább csak a kötelezően fenntartandó elemekre koncentráltak. A fenntartás egyik tipikus példája volt, amikor a felújított közösségi létesítményt nem zárták ugyan be, de foglalkozásokat már nem tartottak. Voltak olyan esetek is, amikor a szolgáltatás ugyan fennmaradt, de már nem az eredeti célközönség számára, hanem fizetős formában a helyi közép­osztály igényeit elégítette ki. Az nem is volt elvárható, hogy minden tevékenység tovább folytatódjon, hiszen az a néhány százmillió, amely ehhez a projekt előtt hiányzott a rendszerből, az a projekt után sem állt rendelkezésre. Néhány sikeres, előremutató programelem azonban minden bizonnyal fenntartható lett volna önkormányzati források átcsoportosításával, egyházi vagy civil szervezetek, önkéntesek bevonásával, legalább az új pályázati kiírásig.12 Erre azonban kevés térségben került sor. Inkább az volt a jellemző, hogy a fenntartandó intézmények működtetését (például az említett közösségi létesítményekben a gyerekfelügyeletet és/vagy az eszközök felügyeletét) közfoglalkoztatottakkal látták el. Ez hol azt jelentette, hogy a meglévő állományból választották ki azt, akit erre a feladatra alkalmasnak gondoltak, hol pedig azt, hogy a korábban ott dolgozó munkatársat alkalmazták tovább, immár közfoglalkoztatottként. Ez utóbbi megoldást egyébként nemcsak a szolgáltatásoknál, de a korábbi projektszervezet irányító-koordináló feladatokat ellátó munkatársainál is megpróbálták alkalmazni. Volt, aki a kezdeti felháborodás után végül elfogadta a neki felajánlott lehetőséget; őket az önkormányzat közfoglalkoztatásban alkalmazta tovább. Leginkább a projektmenedzsmentnek (projektmenedzser, szakmai vezető, pénzügyi vezető) volt esélye arra, hogy ha alacsonyabb bérért is, de „rendes állásban” maradhasson, de még nekik sem mindenhol sikerült ezt elérni. Összességében azonban a projektben foglalkoztatottak döntő többsége, akár a központban, akár a szolgáltatásokban dolgozott, kénytelen volt más munkahely után nézni. Mivel azonban az Európai Uniós forráskihelyezés sajátosságai miatt egyszerre jártak le a még futó projektek, ez a foglalkoztatási lehetőség egy időre bezárult.

A projektfoglalkoztatás tehát javított ugyan a helyi középosztály megélhetési viszonyain, de mindez csak időleges volt, és részben a helyi hatalmi elittől függött, hogy kinek kínál lehetőségeket. Mindez felveti a projektosztály-koncepció továbbgondolásának szükségességét mind a pozíciót meghatározó tőke mibenlétét és a hatalmi elithez való viszonyt illetően, mind pedig arra vonatkozóan, hogy mi következik a fent leírt változó foglalkoztatási viszonyokból (közalkalmazotti státusz, projektfoglalkoztatás, párhuzamos foglalkoztatás, közfoglalkoztatás) az osztálypozíció stabilitására nézve.

Igyekeztem érzékeltetni, hogy a helyi középosztály pozíciójának erősítése – például azáltal, hogy hozzájárul a szakembereknek a térségekben való megtartásához – nem feltétlenül áll ellentétben a szegénységcsökkentés céljával. A probléma nem is ezzel van, hanem azzal, hogy erre a célra nem a szegénység elleni programoknak kellene szolgálniuk. A két cél ugyanis, amint a fenti példák mutatják, nem mindig egyeztethető össze egymással, különböző beavatkozásokat indukál, rontja egymás hatékonyságát. A leszakadó térségek helyi középosztályának megerősítését, további lecsúszásának vagy elvándorlásának megakadályozását tehát más társadalompolitikai eszközökkel kell elérni. Erre is szükség van, hiszen nem várható el, hogy egy szegények segítésére vonatkozó program megfelelően hatékony legyen ott, ahol a megvalósításban részt vevők maguk is komoly társadalmi deficittel (alacsony jövedelemmel, foglalkoztatási bizonytalansággal, helyi hatalomnak való kiszolgáltatottsággal) küzdenek. A szegénységcsökkentő programok viszont valóban kizárólag a szegények érdekeit szolgálják!