A megállapodás sorban a harmadik, az ENSZ égisze alatt létrehozott és hatályba lépett nemzetközi klímapolitikai tárgyú szerződés. Az első az 1992-ben létrehozott, és 1994. március 21-én hatályba lépett Éghajlatváltozási Keretegyezmény (a továbbiakban: keretegyezmény) volt (link, link). A keretegyezmény határozza meg mind a mai napig a nemzetközi klímapolitikai tárgyalások és ezen keresztül a globális klímapolitika legalapvetőbb kereteit (Klein et al., 2017). Ez olyannyira igaz, hogy magát a megállapodást is a keretegyezmény részes felei konferenciájának (Conference of the Parties, COP) 21. ülésszakán hozták létre, 2015. december 12-én. A megállapodás preambuluma is rögzíti, hogy a megállapodás részes felei a keretegyezmény célkitűzésének elérése érdekében és annak elvei alapján állapodtak meg. Ezek a hivatkozott és a keretegyezmény által meghatározott elvek (ilyen különösen a méltányosság elve, és a közös, de megkülönböztetett felelősség és az eltérő képességek elve, tekintettel az eltérő nemzeti körülményekre) áthatják a globális klímapolitika szabályrendszerét, és megalapozzák az egyes felektől elvárt intézkedések közötti differenciálást.

A jegyzőkönyv (1992), amelynek az EU és összes tagállama, így Magyarország is részes fele, a fentiekből kifolyólag konkrét, számszerű kibocsátáscsökkentési célszámokat írt elő. A jegyzőkönyv a 3. cikkében a keretegyezmény I. mellékletében szereplő államok számára, legalább átlagosan 5%-os kibocsátáscsökkentést irányozott elő az 1990-es bázisévhez képest, a jegyzőkönyv B mellékletében pedig az egyes részes felei által saját maguk tekintetében megjelölt bázisévhez képest rendelt egyenkénti csökkentési célokat. Az EU akkori tagállamai számára együttesen 8%-os csökkentést írt elő az 1990-es bázisévhez képest az első kötelezettségvállalási időszak végére. Magyarország esetén, amely még nem EU-tagként tette meg a vállalását, a cél 6%-os mérséklés volt az 1985–87-es évek kibocsátási átlagához képest, ugyancsak az úgynevezett első kötelezettségvállalási időszak alatt, amely 2008-tól kezdődött és 2012-ig tartott.

 

 

A megállapodás a jegyzőkönyvhöz képest egy átfogóbb célrendszert tartalmazó dokumentum. Először is rögzíti, hogy a keretegyezmény általános célját kívánja előmozdítani, többek között a globális átlaghőmérséklet-emelkedésnek az iparosodás előtti szinthez képest jóval 2 Celsius-fok alatt tartásával, törekedve arra, hogy a melegedés ne haladja meg a 1,5 Celsius-fokot (2. cikkely 1. a) pont). Ez az ún. hőmérsékleti cél(ok) pontosan kijelöli a mitigációs erőfeszítések végső értelmét. A 2 Celsius-fokos cél világosan kijelöli azt a mércét, amelyhez a globális kibocsátáscsökkentési erőfeszítéseket mérni lehet. Meg lehet mondani, hogy a megállapodásban részes felek által tett vállalások összességében elegendőek-e a cél tartásához. A megállapodás korábban már említett, alulról építkező jellegéből adódóan ugyanakkor a részes feleire bízza az ehhez a célhoz való hozzájárulásaik kidolgozását, vagyis nem tartalmaz egyes országokra lebontott célszámokat.

 

 

A jelzett „hőmérsékleti célok” elérése érdekében a megállapodás részes felei a globális ÜHG-kibocsátások tetőpontját minél előbb el kell hogy érjék, majd radikális csökkentést kell végrehajtaniuk annak érdekében, hogy a 21. század második felére megvalósuljon az egyensúly az emberi eredetű forrásokból származó kibocsátások és a nyelők általi elnyelések között. A megállapodás 4. cikkely 1. pontjának ezen rendelkezése újabb hosszú távú célt rögzít a részes felei számára a mitigáció részterületén. A kibocsátások folyamatos csökkentésének egy olyan kibocsátási szint elérése a célja, amely a század második felében globális szinten nem haladja meg a nyelő kapacitásokat, vagyis megvalósul az úgynevezett nettó „karbonsemlegesség” állapota. Ez a cél is alkalmas mérce a kibocsátáscsökkentési vállalások összességének megfelelőségét illetően. Más kérdés, hogy az egyes részes felek vállalásainak megfelelőségét ezekhez a célokhoz (a hőmérsékleti cél[ok]hoz és az egyensúly eléréséhez) mérni meglehetősen nehézkes, mert a szükséges globális kibocsátáscsökkentés nincs „leosztva” az egyes részes felek között (egyedüli támpontot e tekintetben a közös, de megkülönböztetett felelősség elve adhat, de ez alapján sem nyilvánvaló az egyes részes felekre jutó hányad). Ráadásul, ahogy a továbbiakból kiderül, a részes felek csak saját maguk dolgozhatják ki a saját hozzájárulásaikat, és csak ők módosíthatják azokat. Vagyis, annak ellenére, hogy a célokhoz képest a vállalások összhatása jól mérhető, kizárólag a részes felekre van bízva, hogy milyen mértékben veszik figyelembe az esetleges eltéréseket.

 

 

A megállapodás 4. cikkének 2. pontja rögzíti a valamennyi részes félre vonatkozó legfőbb kötelezettséget; kidolgoznak, a nemzetközi közösség felé kommunikálnak, és fenntartanak egymást követő nemzetileg meghatározott hozzájárulásokat (Nationally Determined Contributions, NDC) amelyeket el akarnak érni. Ez minden részes félre nézve kötelező. A 4. cikkely szól továbbá arról, hogy a felek az NDC-kben megfogalmazott céljaik eléréséhez szükséges belföldi intézkedéseket hoznak. Rögzíti továbbá, hogy a fejlett országoknak a továbbiakban is élen kell járniuk a vállalások tekintetében azáltal, hogy a jegyzőkönyv alatt tett vállalásokhoz hasonlóan a teljes gazdaságukra kiterjedő kibocsátáscsökkentési célokat fogalmaznak meg. Ez azt jelenti, hogy a megállapodás a fejlett országok viszonylatában inkorporálja a jegyzőkönyv által előírtakat, vagyis e tekintetben a jegyzőkönyv folytatásaként értelmezhető. Több más különbség mellett ugyanakkor rendkívül fontos változás, hogy az egymást követő NDC-ket ötévente újra kommunikálni kell az ENSZ felé, és ezeknek a korábbihoz képest előrehaladást kell mutatniuk. A megállapodás a jegyzőkönyvhöz képest ezáltal egy ún. „ambícióciklust” hoz létre, amely biztosítja, hogy időről időre, külön tárgyalás és megegyezés nélkül, a részes feleknek felül kelljen vizsgálniuk, és felfelé kelljen módosítaniuk az NDC-jeiket. Ez a rendelkezés garantálja a megállapodás tartósságát, időtállóságát, és lehetőséget teremt az NDC-knek a hosszú távú célokhoz való folyamatos igazítására. A hozzáigazítás támpontjaként a megállapodás 14. cikkelye által létrehozott ún. globális értékelések (Global Stocktake, GST) végkimenetele szolgál majd. Az első ilyenre 2023-ban kerül majd sor, a részletszabályairól jelenleg is zajlanak a tárgyalások. A részes felek beszámolásra kötelezettek, és felelősek az NDC-jükben foglaltakkal kapcsolatban, lehetőséget kapnak ugyanakkor arra, hogy – a jegyzőkönyv rendelkezéseihez hasonlóan – más részes felekkel közösen tegyenek hozzájárulásokat. A megállapodás 4. cikkelyének utolsó pontja arra biztatja (vagyis nem kötelezi) a részes feleket, hogy hosszú távú, alacsony ÜHG-kibocsátású fejlesztési stratégiákat dolgozzanak ki és kommunikáljanak, figyelemmel a megállapodás 2. cikkelyében rögzített célokra, valamint a közös, megkülönböztetett felelősség keretegyezményben rögzített elvére.

A megállapodás megkötéséhez vezető tárgyalások egy pontján, a 2013-as varsói COP-on megállapodás született arról, hogy a részes felek 2015 első negyedévében bejelentik előzetes, nemzetileg meghatározott hozzájárulásaikat (Intended Nationally Determined Contribution, a továbbiakban: INDC). Az EU a 2014 októberében, az Európai Tanács által elfogadott 2030-as klíma- és energiapolitikai keret (a továbbiakban: 2030-as keret) alapján összeállított INDC-jét 2015. március 6-án kommunikálta a keretegyezmény titkársága felé. Ebben az EU és tagállamai közösen legalább 40%-os kibocsátáscsökkentést vállalnak az 1990-es bázisévhez képest 2030-ig. A benyújtott INDC rögzíti, hogy az EU ezen vállalása jelentős előrelépést mutat a korábbi, 2020-ig vállalt 20%-os kibocsátáscsökkentéshez képest, összhangban van a fejlett országok csoportja számára 2050-ig ajánlott 80–95%-os hosszú távú kibocsátáscsökkentési céllal, és figyelembe veszi a globális kibocsátások 2050-re való megfelezésének szükséges célját is. Vagyis az EU a közös, de megkülönböztetett felelősség elvét is figyelembe véve kellően ambiciózusnak tartja a benyújtott INDC-jét. Az EU INDC-je a megállapodás hatálybalépésével az 1/CP.21 COP döntés értelmében automatikusan az EU első NDC-jévé vált.