Az integritás fogalmát értelmezhetjük egyének, szervezetek, például az egész közigazgatási rendszer, sőt az egyes országok szintjén (Pallai, é.n., 181–183.).

A közigazgatási integritáskultúra magyarországi fejlesztését célozza az Állami Számvevőszék az integritásalapú közigazgatási kultúra terjesztését célzó több éve futó ún. integritásprojektje (URL1). Ennek során az integritás részértékei közé mindenekelőtt a transzparenciát, a felelősséget és számonkérhetőséget, a tisztességes eljárást, a diszkrimináció tilalmát sorolják. A közszféra különböző intézményeiben folytatott önkitöltős kérdőíves adatfelvételen alapuló korrupcióskockázat-becslések mellett az integritásmenedzsment és integritáskontrollok (például: szabályzatok, etikai elvek, magatartási kódexek) fejlesztésének ösztönzése áll a projekt középpontjában.

Az integritás országok közötti összehasonlítását a 2015-ben megszületett Index of Public Integrity (IPI) teszi lehetővé. Tanulmányunkat ennek részletesebb áttekintésével folytatjuk.

Az IPI adott társadalom azon képességét számszerűsíti, hogy mennyiben képes ellenőrzése alatt tartani a korrupció jelenségét, és biztosítani, hogy a közösségi forrásokat korrupt gyakorlatoktól leginkább mentesen osszák el. Az index kidolgozására indokot szolgáltat egyrészt a kutatók azon felismerése, hogy a – fejlődő és fejlett társadalmakban is tartós jelenségként létező – korrupció s az ellene való fellépés továbbra is kulcsprobléma. Másrészt, a szakértők meglátásai szerint a széles körben használatos korrupciós mutatószámok általában az érintettek (állampolgárok, gazdasági vezetők stb.) többé-kevésbé szubjektív észlelése, érzékelése és megítélése alapján adnak képet a korrupciós helyzetről, s kevéssé fordítanak figyelmet a mögöttes okokra és a kialakult korrupciós helyzetek javítására. Ehhez képest az IPI sajátossága ezen hiányosságok pótlása a korrupció elleni küzdelem különböző társadalmakban kialakított formáinak és módszereinek áttekintése és kiértékelése, valamint az integritás szélesebb, nemzeti szintű értelmezése és mérése révén. Az IPI-t kidolgozó kutatócsoport által elvégzett összehasonlító vizsgálatok tapasztalatai ugyanis arra utalnak, hogy a korrupciós folyamatok ellenőrzéséhez és befolyásolásához nem elég bizonyos eszközök és törvényi szabályozások átvétele, sokkal inkább valamilyen átfogó szemléletmód alkalmazására van szükség. A társadalmi szintű fellépés és a közszféra jelentősége ebben a tekintetben válik meghatározóvá. A kutatók ugyanis amellett érvelnek, hogy a korrupcióval szembeni fellépés hatékonysága sajátos módon az állam és a társadalom között meglévő egyensúlyi állapothoz kapcsolható: az előbbi erőfeszítéseket tesz a különböző típusú korrupt interakciók visszaszorítása érdekében, mindezt azonban transzparens módon teszi. Azaz, a táradalom rendelkezik azzal a képességgel, hogy indokolt esetben felelősségre vonja a kormányzatot ez irányú tevékenységének elmulasztása esetén. A kutatók szándéka szerint az állam és a társadalom közti szóban forgó kölcsönkapcsolat legfőbb dimenzióit képezi le az IPI mérőszáma, a bevett korrupciós mutatókhoz képest objektívebb és átláthatóbb formában (URL2).

 

A fentiek fényében és a szakértők széles körű kutatómunkájának eredményeképpen az IPI egyfajta metakompozit mutatószámként az integritási helyzetet több dimenzió mentén ragadja meg. A hat komponens együttes figyelembevételével a mutatószám a különféle területek, illetve intézkedések összhangját képezi le, mely a korrupció elleni hatékony fellépéshez járulhat hozzá. Az (1) igazságszolgáltatás függetlensége (juridicial independence) komponens arról ad képet, hogy a vizsgált országra mennyiben jellemző a pártatlan és korrupciómentes bírói rendszer, mely megfelelő jogi korlátokat képes fenntartani a kormányzati hatalommal szemben. Az (2) adminisztratív teher (administrative burden) dimenziója a társadalom bürokratizáltságának, (túl)szabályozottságának mértékét ragadja meg, amennyiben a túlzott adminisztratív terhek – a túl sok előírás és jogszabály a közigazgatásban, a bonyolult ügyrend – kedvező körülményeket biztosítanak az egyéni megfontolások és önkényes mérlegelések kialakulásához, s ily módon magas korrupciós kockázatot rejtenek magukban. A gazdaság működése szempontjából lényeges (3) a kereskedelem nyitottsága (trade openness) komponens az ország külgazdasági tevékenységéhez kapcsolódó szabályozottság mértékéről ad képet. A kutatók érvelése alapján jelentőségét az adja, hogy a szabad verseny útjában álló adminisztratív kereskedelmi korlátok visszaszorításával nyitottá váló országok hatékonyabban képesek csökkenteni az itt tapasztalható korrupciós kockázatokat. A végrehajtó hatalom pénzügyi tevékenységéhez kapcsolódó (4) költségvetési átláthatóság (budget transparency) dimenzió azt jeleníti meg, hogy milyen mértékű és milyen minőségű nyilvános hozzáférés biztosított a központi költségvetés működéséről a közvélemény számára. A magasabb fokú, széles körű, közösségi szintű átláthatóság megfelelő alapot teremthet a közpénzek önkényes felhasználásának gyakorlatával szemben. Ugyancsak a szélesebb társadalmi nyilvánosság szerepének jelentőségét szemlélteti a szakértők azon meglátása, melynek értelmében az internethez kapcsolódó média és a társadalmi hálózatok elengedhetetlen elemei az állampolgári szerepvállalásnak. Ennek megfelelően az IPI-mutató (5) e-állampolgárság (e-citizenship) komponense azt jeleníti meg, hogy mennyiben áll módjában a társadalom tagjainak online eszközöket használni és a közösségi médiához hozzáférni, s ily módon (is) érvényt szerezni a társadalmi elszámoltathatóságnak. Végül az utolsó dimenzió ahhoz az összetett törvényi, politikai és gazdasági környezethez kapcsolódik, melyben a nyomtatott sajtó, a műsorszórásos és az internetes média működik, amennyiben a (6) sajtó szabadsága (freedom of the press) – illetve annak mértéke – a demokratikus intézmények feletti ellenőrzésnek, a közösségi elszámoltathatóságnak és a jó kormányzásnak egyaránt elengedhetetlen feltétele (URL2).

 

A komponensekhez tartozó számértékeket a szakértők a felhasznált adatokból két lépésben állították elő. Azon két komponens – az igazságszolgáltatás függetlensége és a sajtó szabadsága – esetében, amely egyetlen adatforrásra támaszkodik (lásd 1. táblázat), közvetlenül az eredeti változóból alakították ki standardizálással2 a megfelelő komponensértékeket. A fennmaradó, eredetileg is több elemből konstruált dimenziók számszerűsítése esetében az előbbi eljárást elsőként külön végezték el a komponenst alkotó egyes elemekre, majd az így külön-külön standardizált alkomponensek egyszerű átlagolásával jött létre a végleges komponens­érték. Második lépésben az így megkonstruált komponens számértékeket normalizálással transzformálták olyan 1 és 10 értéktartományba eső skálákká, ahol a magasabb érték az adott komponens tekintetében kedvezőbb helyzetet fejez ki az országok között. Az összesített, végleges IPI-mutatószám értékét a kutatók ezen normalizált komponens számértékek egyenlő súllyal történő átlagolása3 révén határozták meg (URL3).

 

Az IPI-mutatószámot kidolgozó kutatók munkáját tehát az általuk megalkotott korrupciós index gyakorlati alkalmazhatósága is nyilvánvalóan meghatározta. A mérőszám felhasználhatóságával kapcsolatosan külön kiemelik a korrupció elleni fellépés hatékonyabbá tételét: mivel az IPI adott társadalomban a korrupciós és integritási helyzetet az összesített pontszámon – illetve az országok közötti rangsorban való elhelyezkedésen – túl az azt meghatározó komponensek egyes értékei mentén külön is áttekinthetővé teszi, részletgazdagabb képet nyújt az esetlegesen problémás területekről. Ezek pontos feltárása pedig hozzásegítheti a szakpolitikai döntéshozókat egy tényeken alapuló, megfelelően fókuszált és célzott beavatkozási program, sőt antikorrupciós stratégia kidolgozásához. A kutatócsoport a szakpolitika szereplőit ebben a munkában szintén segíti: a mérőszám megalkotásához felhasznált elméleti-koncepcionális keretbe illesztve4 a korrupció elleni fellépéshez konkrét javaslatokat, jó gyakorlatokat tesznek közzé. Érvelésükben a korrupció visszaszorítása egyrészt történhet a korrupciós helyzetek felmerülését lehetővé tevő erőforrások, lehetőségek csökkentése révén, másrészt pedig a korrupciónak gátat szabni képes korlátok növelésén keresztül. Tekintve, hogy az IPI egyes komponenseit a kutatók ezen két tényező alá is besorolják,5 a gyakorlati beavatkozások tervezése még könnyebbé válhat. A korrupciós lehetőségek mérséklése érdekében a közigazgatási-adminisztrációs tevékenységek bürokratizáltságának csökkentésére, a költségvetési döntésekkel kapcsolatos folyamatokba külső szereplők bekapcsolódásának lehetővé tételére van szükség, vagyis olyan intézkedésekre, melyek visszaszorítják a hatalmi önkény mellett meghozott döntéseket, és racionalizálják a közösségi forrásokkal való gazdálkodást. A korrupciós korlátok előtérbe helyezése, aktiválása az elszámoltathatóság erősítésével, mindenekelőtt a civil társadalom szereplőinek bevonásával, a sajtó intézményének a kormányzati korrupciót leleplező szerepének erősítésével érhető el (URL2).

 

A mutatószámot kidolgozó kutatócsoport vezetője, Alina Mungiu-Pippidi által a 2017-es adatok6 felhasználásával készített áttekintés eredményei alapján a vizsgált 109 ország átlaga 6,64, ami csekély mértékben meghaladja a 2015-ös értéket (6,57). A legjelentősebb – bár számértékét tekintve ugyancsak csekély – pozitív irányú elmozdulás az adminisztratív teher és az e-állampolgárság komponensek esetében jelenik meg. A mérőszám igazságszolgáltatási függetlenség és költségvetési átláthatóság dimenziói érdemben nem változtak, míg a sajtó szabadsága és a kereskedelmi nyitottság komponensek tekintetében visszaesés mutatható ki (Mungiu-Pippidi, 2017, 3.). Ugyanakkor természetesen ezen elmozdulások csupán tájékoztató jellegűek, hiszen rendkívül rövid időszakra vonatkoznak, így valós tendenciaként nehezen értelmezhetők. Annál inkább érdekes eredmények azonban azok, melyek az IPI-számokat más mutatókkal összevetve tekintik át: kiderül például, hogy a 2017-es adatok erős pozitív korrelációt (r = 0,873) mutatnak a Transparency International által számított korrupció észlelési index (Corruption Perception Index, CPI) 2016-os értékeivel, továbbá hogy a hatékony kormányzás – Worldwide Governance Indicators 2016 (WGI) [World Bank] pontszámai – és az IPI között ugyancsak erős (r = 0,894) az együttjárás.

Magyarország egyrészt a vizsgált 109 ország sorrendjében a kedvezőbb helyzettel jellemezhető első harmadba tartozik: 2015-ben a 31., míg 2017-ben a 34. helyen állva (2. ábra). Továbbá bizonyos dimenziókban meglehetősen előkelő helyet foglal el: az e-állampolgárság komponens szempontjából a 22., a kereskedelmi nyitottság tekintetében pedig a legkedvezőbb (maximális pontszám) helyzet mutatkozik mind a 2015-ös, mind pedig a 2017-es adatok alapján (2. táblázat). Három komponens értéke romlott (igazságszolgáltatás függetlensége, e-állampolgárság, sajtószabadság), egy komponensé (adminisztratív teher) pedig javult 2017-re. Két komponens értéke változatlan maradt (kereskedelmi nyitottság, költségvetési átláthatóság). Mindezek összességében azt jelentik, hogy Magyarország 2017-ben a 34. helyen áll a rangsorban, három helyet rontva 2015. évi helyezésén, olyan országok társaságában, mint Szlovákia, Lengyelország, Chile vagy Trinidad és Tobago, Dél-Afrika, Georgia (korábban Grúzia).

A European Research Centre for Anti-Corruption and State-Building kutatói által kialakított, integritási mutató újszerűségét kétségtelenül annak metakompozit jellege adja. A mérőszám többdimenziósságából fakadó kétségtelen előnye, hogy – egy összesített kép felrajzolásán túl – a korrupciós helyzethez kapcsolódó egyes dimenziókban jellemző állapotok megragadására is alkalmas. Ebben a tekintetben felbontja a korrupciót a mögöttes tényezők alapján, továbbá adatok szintjén is értelmezhetővé teszi ezeket a faktorokat, s így megvilágítja, hogy adott ország esetében mely területeken szükséges beavatkozást tervezni. Ezáltal az IPI-mérőszám által megjelenített információknak valóban kiemelt szerepük lehet a korrupció elleni fellépés hatékonyabbá tételében, s méltán kerülhet a szakpolitikusok érdeklődésének középpontjába.