A kutatás egyik célja a közigazgatás veszélyhelyzeti cselekvésének elemzése jogi, jogtudományi szempontból annak érdekében, hogy az összevetésre kerüljön a terület dogmatikai alapjaival és empirikus tapasztalataival egyaránt. Az egységes keretet pedig a jogállami közigazgatással szemben támasztható feltételek és igények biztosítják. A munkajogi szabályok vizsgálatának célja, hogy bemutassuk, az állam milyen mértékben avatkozott be egy olyan jogterület alakításába, amely a közjog és a magánjog határán helyezkedik el. Elemzésünk során azt is vizsgáltuk, hogy a különleges jogrend során bevezetett intézkedések és tapasztalatok mennyiben épültek be a jogrendszer „normál” működésébe.

Terjedelmi okokból ennek az írásnak nem lehet a célja a veszélyhelyzeti közigazgatási és munkajogi jogalkotás minden felmerülő jogi dogmatikai problémájának teljes körű megválaszolása, hanem csupán a leginkább vitatható, fontosabb jogi kérdések áttekintésére koncentrál egyfajta problématérkép felvázolásával, amely további kutatások kiindulópontja lehet.2

A fenti keretek között a kormány végül a 40/2020. (III. 11.) Korm. rendeletben hirdette ki a Covid19-humánjárvány miatt a veszélyhelyzetet. A hatályos alkotmányos szabályok, valamint a Kat. tv. rendelkezései alapján4 így a kormánynak megnyílt a lehetősége, hogy rendeleteiben a törvények alkalmazását felfüggeszthesse, egyes rendelkezéseiktől eltérjen, valamint egyéb (egyébként törvényhozási tárgykörbe tartozó) rendkívüli intézkedéseket hozzon. Az Alaptörvény 53. cikk (3) bekezdése alapján ezek a rendeletek főszabály szerint tizenöt napig maradnak hatályban, kivéve, ha ezek hatályát az Országgyűlés meghosszabbítja. Mivel a járványveszély és annak kezelése tizenöt napnál hosszabb időt vesz igénybe, ezért az Országgyűlés úgy döntött, hogy egy általános felhatalmazással hosszabbítja meg a törvénytől eltérő rendeletek hatályát, amelyet a 2020. évi XII. törvényben adott meg. Addig azonban az egyébként szükséges korlátozásokat a magyar jogforrási rendszerrel nem konform, országos tisztifőorvosi normatív határozattal oldották meg.5 Az alkotmányos és a rendkívüli jogrend szabályozásának hiányosságait a jogalkotó is felismerte, ezért a 2020. évi LVIII. törvény az Eütv. megfelelő módosításával teremtette meg a sajátos korlátozások elrendelésének jogalapját. Az új törvényi szöveg a korábbiaknál jóval tágabb körben ad lehetőséget a közigazgatás beavatkozására, az abban foglalt intézkedések – így üzletek működésének, nyitvatartásának szabályozása, utazási, közlekedési, áruszállítási korlátozások elrendelése, termékek árusításának, fogyasztásának korlátozása, köznevelési, szakképzési, felsőoktatási intézmények működésével kapcsolatos szabályok bevezetése, a Magyar Honvédség bevonása a kórházak irányításába – jóval túlmutatnak az egészségügyi ellátórendszer sajátos járványügyi működésének átalakításán.

A munkajogi szabályoktól való eltérés lehetőségét a 47/2020. (III. 18.) Korm. rendelet teremtette meg. A kormányrendelet lehetővé tette, hogy a veszélyhelyzet tartama alatt, illetve annak megszűnését követő harminc napig a munkáltató egyoldalúan eltérhessen a Munka Törvénykönyvében (2012. évi I. törvény, Mt.) foglaltaktól a munkaidő-beosztás közlése és a távmunka, illetve az otthoni munkavégzés elrendelése tekintetében; valamint lehetővé tette, hogy a munkáltató a munkavállaló egészségi állapotának ellenőrzése érdekében a szükséges és indokolt intézkedéseket megtehesse6, bár nem világos, hogy ez utóbbi rendelkezés mire vonatkozik. Annak ellenére, hogy Kat. tv. konkrétan nem szól a munkajogviszonyról, az adott helyzetben szükséges volt megteremteni annak a lehetőségét, hogy az Mt.-ben foglalt szabályoktól a munkáltató rugalmasan eltérhessen, mivel nem lehetett megjósolni, hogy milyen hosszú ideig tart majd a kijárási korlátozást is magába foglaló különleges helyzet. A 47/2020-as kormányrendelet azonban ezeken túlmenően olyan rendelkezéseket is tartalmazott, amelyek nem magyarázhatók a járványügyi veszélyhelyzettel, csakúgy, mint az ezt kiegészítő 104/2020. (VI. 10.) Korm. rendelet, amely lehetővé tette, hogy a munkáltató egyoldalúan rendelhessen el 24 havi munkaidőkeretet.7

2020. május elején egy sajátos eljárási rezsimet alakítottak ki az engedélyköteles tevékenységek körében. A 191/2020. (V. 8.) Korm. rendelet végső soron az engedélyezési jellegű eljárásokban tette egyfajta zárójelbe az Ákr. és az ágazati szabályok rendelkezéseit. Az újonnan intézményesített ellenőrzött bejelentési eljárásban gyorsabb lett a gazdasági tevékenységek megkezdésével kapcsolatos hatósági ügyintézés, azonban ennek az lett az ára, hogy az ügyfeleknek a jogvédelme csak korlátozottabban érvényesül, jogaikat a közigazgatási eljárásban lényegében alig tudják érvényesíteni, arra csak a sokkal drágább és nehézkesebb polgári per keretében nyílik lehetőségük. Ezek az eredetileg a veszélyhelyzeti időszakra alkotott szabályok a 2020. évi LVIII. törvény megalkotásával beépültek a magyar jogrendszer általános szabályai közé.

A magyar jogrendszerben az önkormányzatok feladat-hatásköreit elsődlegesen a képviselő-testület (a képviseleti demokrácia elsődlegességének elvére figyelemmel egyes kérdésekben, részben a helyi népszavazás útján a helyi választópolgárok közössége) gyakorolja (Nagy–Hoffman, 2016, 185–188.). Ez a testületi vezetési központú rendszer veszélyhelyzet idején nehézkes lehet. Éppen ezért a Kat. tv. 46. § (4) bekezdése sajátos döntéshozatali szabályokat határoz meg a veszélyhelyzet idejére. A veszélyhelyzet kihirdetésével teljes mértékben átalakul az önkormányzati igazgatás rendszere: a testület-központú igazgatást egyszemélyi igazgatás váltja fel. A polgármester – a bizonyos, intézményalakítási és szolgáltatásszervezési hatáskörök kivételével – valamennyi képviselő-testületi hatáskör címzettjévé válik. A fenti rendelkezésből következik, hogy így a polgármester gyakorolja a helyi jogalkotási hatásköröket is, aki így az önkormányzat nevében rendeletet alkothatott, amely a veszélyhelyzet megszűnésével sem vesztette hatályát.

A centralizáció és decentralizáció viszonyában érdekes fejleményeket hozott a Covid19-járványveszély. A már korábban említett centralizációs tendenciák jól kirajzolódtak a Covid19-válsághelyzet hazai kezelése során, elsősorban a helyi adóztatás kapcsán (idegenforgalmi adó felfüggesztése, gépjárműadó-bevételek központosítása). Az önkormányzati rendszer koncentrációja és a centralizáció is megjelent a kormányzati intézkedések között. A 135/2020. (IV. 17.) Korm. rendelet egy sajátos új jogintézményt teremtett, a gazdaság fejlesztését és munkahelyteremtést szolgáló beruházások esetében a különleges gazdasági övezetet. Mivel ez a rendelkezés csak a veszélyhelyzet időtartamára vonatkozott, s számos kérdés merült fel, hogy mi a teendő az elvont vagyonnal és bevételekkel a veszélyhelyzet megszűnése után, így a veszélyhelyzet megszüntetéséhez közeledve a fenti szabályrendszert is – egy sarkalatos rendelkezéséket is tartalmazó – törvénnyel a rendes jogrendszer kereteibe illesztették (2020. évi LIX. törvény). Ez azonban azt a látszatot kelti, mintha a veszélyhelyzeti gazdaságvédelmi indok csupán aktuálpolitikai indok egy újabb, az önkormányzatiságot érintő centralizációra. A helyzet ugyanakkor nem ilyen egyszerű, mivel nem feledhető az, hogy itt nem centralizációról van szó, mivel nem a központi államigazgatáshoz vagy annak valamely középszintű hivatalához kerültek helyi önkormányzati hatáskörök és tulajdon, hanem területi önkormányzatokhoz. Ezzel önmagában a decentralizáció elve nem sérült, csupán a területi szintje változott és legfeljebb a szubszidiaritás elvének érvényesülése kérhető számon. (Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 4. cikk 3.).9

A centralizációs folyamatok mellett azonban ellenirányú mozgások is megjelentek a magyar közigazgatási jogban. A kijárási korlátozás meghosszabbításáról szóló 95/2020. (IV. 9.) Korm. rendelet például a húsvéti ünnepek időtartamára (2020. április 10–14.) kifejezetten lehetővé tette a települési önkormányzatok veszélyhelyzeti hatáskörében eljáró polgármestereinek, hogy helyi rendeletben a kormányrendeletben foglaltnál szigorúbb helyi szabályokat állapítsanak meg. Azaz, bizonyos, népszerűtlenebb és ellentmondásosabb rendelkezések meghozatalának felelősségét – éppen egyfajta decentralizációs logikát követve – a települési önkormányzati vezetőkre hárította a központi kormányzat. Szintén egy sajátos, a helyi viszonyokhoz jobban illeszkedő kereskedelmi forma, a helyi pia­cok nyitvatartásának és azok hatvanöt év feletti személyek általi igénybevétele rendjének szabályozását is a helyi jogalkotóra telepítette a központi jogalkotás.

Összességében megállapítható, hogy a járványveszély idején alapvetően erősödtek a centralizációs tendenciák, amelyek olykor a helyzet által megkövetelt közvetlen és azonnali beavatkozási lépéseken is túlmutattak. Ugyanakkor kisebb mértékben ellenirányú mozgás is megjelent, amikor szigorúbb kijárási szabályok megalkotására kaptak felhatalmazást a polgármesterek, igaz, ezzel átvállalva e döntések társadalmi hatásainak terhét.

Ez azonban nem tekinthető túlzott áldozatvállalásnak sem, mert az önkormányzatiság lényeges eleme az, hogy „a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében”.10 és ez érvényes veszélyhelyzetben is.

A munkajogon belül az egyéni autonómia kétfelől került megerősítésre. Az egyik eszköz a kollektív autonómia csökkentése volt. A 47/2020-as kormányrendelet a 6. § (2) bekezdésében elrendelt, a munkáltatót egyoldalú munkaszerződés-módosítási joggal felruházó rendelkezések tekintetében kizárja a kollektív szerződés ezekkel ellentétes szabályainak alkalmazását. Ugyanezt a megoldást láthatjuk a 104/2020-as kormányrendeletben is, amely a 24 havi munkaidőkerettel kapcsolatban zárja ki az eltérő rendelkezést tartalmazó kollektív szerződések alkalmazást. A korábbi (gazdasági) válságok történetében példa nélküli, hogy a szociális partnerek megállapodását a jogalkotó felülírta volna. Sőt, Európa-szerte inkább az volt a jellemző, hogy a jogalkotó támaszkodott a szociális partnerekre, és támogatta a kollektív alku folyamatát, bízva abban, hogy a munkáltató és a munkavállalók képviselői olyan megoldásokat tudnak kidolgozni, amelynek segítségével a munkáltató könnyebben kilábal a válságból (Vries–Safradin, 2018; Horváth et al., 2019; Araújo–Meneses, 2018). A járványügyi veszélyhelyzet nem indokolhatja a kollektív autonómia ilyen mértékű korlátozását. Nagyobb a valószínűsége annak, a jogalkotó azoknak a munkáltatóknak próbált kedvezni, amelyeknél a 36 havi munkaidőkeretet a szakszervezeti ellenállás miatt nem lehetett bevezetni.11 Az intézmény „átmentése” szintén nem indokolható a járvánnyal, mivel elsősorban azoknak a munkáltatóknak kedvez, akiknél a 2021-es évben fellendülés várható, így a munkaidőt később tudja majd hasznosítani – bérpótlék fizetése nélkül –, nem pedig azoknak, akik éppen az álláshelyek megtartásáért küzdenek.

A másik módszer az egyéni megállapodások szerepének a növelése volt. A célhoz kötöttség és az arányosság problémáját veti fel a 47/2020-as kormányrendeletnek az a rendelkezése, amely lehetővé tette, hogy a munkáltató és a munkavállaló külön megállapodásban az Mt. bármely rendelkezésétől eltérjenek. Bár az Mt. elfogadásakor a jogszabály miniszteri indokolása hosszan kifejtette az egyéni autonómia növelésének fontosságát a munkaviszonyban, a nemzetközi jogirodalom egységesnek mondható abban a tekintetben, hogy az egyéni alkuképesség a munkaviszonyban annyira alacsony, hogy a dereguláció növeli a prekárius munkajogviszonyok számát, és még kiszolgáltatottabbá teszi a munkavállalókat egy olyan jogviszonyban, ahol a függő munkavégzés egyébként is a munkáltató akaratának rendeli alá a munkavállalókat (Davidov–Langille, 2011).

A 47/2020-as kormányrendelet a kollektív szerződések alkalmazhatóságának kizárásával és az egyéni megállapodásokkal történő eltérésekkel megváltoztatta azt a hierarchiát is, amely a jogszabály, a kollektív megállapodások és az egyéni munkaszerződések között fennállt. Ezzel, egyrészt, zárójelbe tette az Mt. számos garanciális rendelkezését, amely a veszélyhelyzetre tekintet nélkül védte a munkavállalókat, így súlyosan növelve a kiszolgáltatottságukat, másrészt felrúgta a munkajog dogmatikáját is, illetve védhetetlenül korlátozta a kollektív autonómia (nemzetközi és uniós jogban is védett12) elvét. Bár ezek a rendelkezések 2020. július 1. napjával hatályukat vesztették, a 24 havi munkaidőkeret egyoldalú elrendelése nemzetgazdasági érdek esetén továbbra is lehetséges marad.13

Az egyéni autonómia ilyen mértékű kiterjesztése alkotmányjogi kérdéseket is felvet, mivel az Alaptörvény és a Kat. tv., de még a 40/2020-as kormányrendelet is csak arra ad lehetőséget, hogy veszélyhelyzet idején a kormány rendkívüli intézkedéseket vezessen be, arra nem, hogy ezt a jogkörét magánjogi felekre átruházza. Ezzel a kormány a foglalkoztatással kapcsolatos problémákat az ezzel együtt járó felelősséggel együtt mintegy kiszervezte a munkáltatóknak, akik – mivel más kapaszkodójuk nem lévén – közvetve a munkavállalókra fogják terhelni a válság okozta többletköltségeiket. Mivel a szociális párbeszéd újabb szöget kapott a koporsójába, így a munkavállalók érdekvitáikban egyre kevésbé számíthatnak a szakszervezetek segítségére.